涉纪财物价格认定引入第三方力量可行性研究

——基于杭州市的工作实践

屈静娟 徐少军 叶启备

摘要：基于价格认定机构现实工作中的困难和购买服务方面研究的不足，梳理与评述已有研究，对“涉纪财物价格认定工作”的完善开展分析研究，从涉纪财物价格认定的唯一法定主体：即价格认定机构出发，考察价格认定机构如何充分发挥市场机制的重要作用，探索价格认定机构如何构建与同级纪检机关（检察机关）、上级价格认定机构、第三方等力量之间的吸纳机制、整合机制与监督机制特别是工作中第三方力量的引入，逐步完善涉纪财物价格认定工作的新思路。

关键词：涉纪财物价格认定  第三方力量  杭州市

鼓励和支持社会力量参与社会治理和公共服务，激发社会活力，形成多元参与、多方联动模式，运用法治思维和法治方式优化政府公共服务，推进公共服务是当前政府管理发展的一个方向。而作为价格公共服务的重要提供部门，如何引入第三方社会力量，进而建立一套高效、廉洁、公开、规范的“立体化”价格认定事项运行机制也将是价格认定工作下一步的重要发展方向。

现有法律法规确定了价格认定机构是涉纪财物价格认定的唯一法定主体，需要对标的物价格认定工作全过程及认定结论负责，另一方面，由于标的物价格认定工作难度大，专业化、技术化要求高，单靠价格认定机构难以完成价格认定工作全部内容。价格认定机构作为涉纪财物价格认定工作系统的核心，如何有效吸纳并整合专家、专业机构、中介组织、行业协会、价格评估机构等第三方力量参与到价格认定工作中来；基于价格认定机构的法定地位和工作职责，如何对第三方参与价格认定工作的行为及其鉴定结论开展有效监管；为了确保工作的规范性和认定结论的有效性，价格认定机构自身如何接受来自外部和内部的合法监督。本文拟从第三方力量引入这一角度切入，探寻涉纪财物价格认定工作这一方面问题解决的工作机制和可行性路径。

一、涉纪财物价格认定引入第三方力量的必要性和重要性

按照《纪检监察机关查办案件涉案财物价格认定工作暂行办法》（中纪发[2010]35号）规定，各级纪检监察机关查办案件涉案财物价格认定工作，由价格认定机构办理，价格认定机构出具的价格认定结论作为纪检监察机关依纪依法查处违纪案件、准确定性量纪的依据（在实际工作中，检察部门办理的反贪、反渎案件通常也被列为涉纪案件，本文将一并探讨）。具体而言，这样的案件主要包括：涉嫌违反廉洁自律规定案件，涉嫌违反党规党纪事件，涉嫌贪污贿赂案件，涉嫌失职、渎职案件等。涉嫌违纪案件的涉案财物一般有房地产、金银珠宝、文物、艺术品、家具、电器、交通工具、通信工具、有价证券等，涉案领域有工程建设、土地管理、矿产开发、产权交易等领域。

政府部门，尤其是价格认定机构在涉纪财物价格认定中起着关键作用。我国现有法律法规确定了价格主管部门（主要是价格认定机构）是涉案涉纪财物价格认定工作的唯一主体，这赋予了价格认定机构合法性和权威性。但是，价格认定工作的开展同时涉及到制度机制层面、工作方法层面和技术操作层面等多个层面的复杂问题，要开展好这项工作，不得不探寻更好的机制和方法予以保障。

首先，涉纪案件当事人往往属公职人员，但是涉纪案件广受社会各界关注，案件内容政治敏感性强，社会影响面大，其案件财物价格认定的政治严肃性和重大涉密要求决定了应当由政府部门承担该项重要工作和政治任务。其次，涉纪财物价格认定的开展涉及从现场查验开始的十余个工作环节，对人员、机构、制度和机制的要求极高，迫切要求工作机制和工作体系与时俱进并有效创新。再次，涉纪财物价格认定所涉标的往往涉及因素多、复杂程度高，专业化、技术化和市场化要求高，价格认定机构如何充分利用市场手段，切实用好市场机制尤其是价格机制显得尤为重要。此外，价格认定机构作为涉纪财物价格认定工作法律意义上的唯一主体，要在如此政治敏感性下创新工作机制，又必须对价格认定全过程及认定结论承担最终责任，切实要慎之又慎。

因此，立足工作实际，合法吸纳专家力量、专业机构、行业协会、价格评估机构等第三方力量参与到价格认定工作中来，以制度法规的完善和工作机制的创新来加强价格认定机构的工作能力，是涉纪财物价格认定工作机制研究中不可回避的问题。

二、从理论构建角度的分析印证

1.涉纪财物价格认定中的吸纳、整合机制

价格认定机构在整个涉纪财物价格认定工作体系中处于核心地位，它将在充分利用市场机制运行规律及市场现状基础上，与纪检机关（检察机关）、第三方等多方力量相互联动的过程中完成标的价格认定工作。

依照现有相关规定，纪检机关（检察机关）首先要将案件中需要价格认定的财物提交价格认定机构处理，由此可见，现实的法律法规确定了纪检机关（检察机关）与价格认定机构间的协助与被协助之间的基本关系。通常情况下，在受理协助请求后，价格认定机构是主要同第三方发生委托代理关系的主体方，但理论中还有一种可能，由于案件在受理（如法律法规规定无需由价格认定机构认定而纪检机关或检察机关确需了解价格的，如黄金当日牌价、储值卡价值）和办理（如人员不够、经费不足、工作安排等）上的限制，价格认定机构建议纪检机关（检察机关），或者纪检机关（检察机关）直接将案件交由第三方处理。那么，纪检机关（检察机关）与第三方之间实际上也存有一种委托代理关系。此外，对于价格认定前应当由纪检机关（检察机关）先行就标的进行材质或质量鉴定的，其实也是纪检机关（检察机关）和部分第三方构成了一种委托代理关系。

委托代理则意味着双方将会就工作内容、工作职责及相应酬劳等签署合同，可见，委托方与代理方的双方契约关系确定了价格认定机构与第三方、纪检机关（检察机关）与第三方之间的关系。另一方面，价格认定机构的工作职责又决定了对第三方行为的监管，这也将意味着，无论受纪检机关（检察机关）还是价格认定机构委托，第三方就标的物价格认定结论都将接受价格认定机构监管，即价格认定机构认证第三方鉴定结论的有效性与合法性。

 可以看到，涉纪财物价格认定工作系统是围绕着价格认定机构展开的，而法律法规的制度安排、价格认定机构的监管职责、协助提出方与受理方的行政内部管理关系、委托方与代理方的契约关系、各类信息获取途径等要素构筑了涉纪财物价格认定的吸纳、整合和监督机制。结合该工作机制，价格认定机构这一工作核心可以通过有效吸纳专家、专业机构、行业协会、价格评估机构等第三方力量，以及充分利用市场机制工具，及时有效获取市场信息，切实提高标的物价格认定的效率与水平。

2.涉纪财物价格认定中的监督机制

鉴于法律规定价格认定机构在涉纪财物价格认定工作开展上的职能定位，它需要对其全部工作过程和认定结论负责，为此，价格认定机构必须对价格认定整个过程开展有效监督。另一方面，要确保价格认定的依法、公正、科学、效率，价格认定机构作为涉纪财物价格认定工作系统核心，也必须接受内部和外部监督。由此可见，对价格认定机构而言，监督包括三个方面：一是它对价格认定人员、价格认定小组、价格认定流程、价格认定结论等开展的内部监督；二是它对包括第三方在内的各个行为主体资质、具体行为、鉴定结论等内容的监督；三是纪检机关（检察机关）、价格主管部门、上级价格认定机构、第三方，甚至当事人等对价格认定机构的监督。本文主要讨论后面两个方面的监督。

基于在充分吸纳第三方力量参与价格认定工作的基础上，价格认定机构首先要对第三方开展事前、事中和事后监督，集中表现在第三方资质认定、第三方参与行为的规范与约束、第三方鉴定结论有效性认证等方面。这既是价格认定机构的本质职能所在，也是法律赋予价格认定机构的重要权利。

其实，内外监督工作在一定程度上也是相辅相承、相互转化的，内部监督某种意义上也是市场机制、第三方力量、其它行政部门监督职权行使的一种体现，而外部监督则要则也是通过转化为内部程序或内部监督才能达到更好的效果和目的。当然，要顺利开展上述的内外监督工作，离不开一系列必要的条件。一是，建立健全信息公开机制，但是，这又与涉嫌违纪案件的保密性产生一定的冲突。为此，从当前现实出发，探索建立跨部门的跨区域的涉案涉纪财物集中管理信息平台，建立并完善合理的信息公开法规势在必行；二是，完善配套工作机制，完善当事人救济保障机制、上级部门对下级价格认定机构的考核机制、多级联动机制、法律顾问机制、纪检机关（检察机关）监督机制等工作机制以保障不同相对人的权益；三是，明确监督机制法律责任，没有明确的责任归属及相应的追责机制，制度难以得到真正的贯彻落实，因而要确保制度的执行，必须严格明确责任的归属。此外，还可以实行信息通报制度、价格认定工作协调制度、价格认定工作新闻发言人制度、联席会议制度和定期走访等制度，引入科学决策机制，启动事后评价机制，建立责任追究制度。只有这样，才能系统理顺涉纪财物价格认定工作中的监督机制相关内容，从根本上提高监督的有效性和合法性。

三、从工作实际角度的分析印证

杭州市的经验与理论研究结论大致相符，但是，我们也必须看到，现实经验也存有不少的与理论预设相异之处。

就杭州市价格认定工作经验来看，尊重市场机制运行规律，充分利用市场机制，尤其价格机制这一工具，已成为杭州市经验中的重要内容。杭州市价格认证中心确立了“三点一库”、“四位一体”为主要内容的价格认定市场调查机制，充分发挥价格机制风向标作用。另一方面，杭州市在涉纪案件的价格认定过程中探索开展专业技术库建设，充分发挥和挖掘相关市场主体、专业机构、专家协会、中介组织等第三方的力量，提高价格认定的效率与水平。

根据理论研究，法律法规规定、委托代理契约关系、价格认定机构本质职能是实现吸纳第三方力量参与，整合纪检机关（检察机关）等部门力量的重要因素。现实经验中，纪检机关（检察机关）等部门与价格认证中心主要是通过部门联合发文、建设规章制度、联席会议等途径来实现整合与协调；而购买第三方服务则是通过签署《涉案财物价格认定业务合作协议》，制定《价格认证中心引入第三方力量实施细则》等方式为与第三方合作提供制度保障。但是，介于涉纪价格认定工作的特殊性，可选择的第三方机构的数量是较为有限的。这不仅局限了价格认定机构选择范围，从长远来看，数量少、竞争度低、社会影响力小、业务水平不强等现实又限制了第三方机构的生存和发展。

在监督机制方面，虽然杭州市物价部门联合纪检机关（检察机关）出台《涉纪财物价格认定规则》对监督机制予以明确，但是，鲜见外部监督机制。究其原因，一方面，第三方评估机构数量不多，从而限制了第三方整体力量和监督能力，如何培育第三方评估机构，壮大第三方力量，是下一步工作的重要内容；另一方面，从已有规定来看，第三方力量要发挥监督作用，缺失相应的制度法规保障；此外，就目前现实来看，信息公开相关法律法规尚未建立，由于涉嫌违纪案件涉密性强原因，除非直接参与标的物价格认定工作，否则第三方机构难以获得案件信息，这从根本上阻碍了第三方监督作用的发挥。

四、涉纪财物价格认定引入第三方的小结和对策建议

我们看到，现实经验与理论结论存在着较多的契合之处，这也就意味着现实经验一定程度上是可以验证理论结论的合理性一面。同时，也不难发现，现实经验与理论原则存在着相左之处，然而，这也并不能否认理论原则中的合理性因素。

要实现涉纪财物价格认定工作的效率性、公正性和权威性，价格认定机构需要尊重市场经济客观规律，充分利用市场机制这一工具，尤其要利用好价格机制在价格认定中的风向标作用，及时有效搜集相关市场信息，提高标的物价格认定的科学性。但是，由于标的价格认定难度大，专业化与技术化要求高，价格认定机构难以通过单独力量完成全部工作，这就需要通过法规制度建设、委托代理契约关系等工作方式，建立完成吸纳机制，吸纳并整合专家、专业机构、中介组织、行业协会和价格评估机构等第三方力量有效参与到标的物价格认定中来。然而，价格认定机构的法定地位决定了它必须对价格认定工作全过程及认定结论有效性负责，为此，监督机制是涉纪财物价格认定机制的重要组成。一方面，价格认定机构要通过资质认定、行为监管、结论认定等方法依法对第三方力量行为有效性开展监管；另一方面，为了确保标的物价格认定的公平公正，价格认定机构也必须接受内外监督，这既包括来自纪检机关（检察机关）、上级价格认定机构的监督，又包括来自当事人、第三方力量、新闻媒体的合法监督。当然，要建立完善监督机制，还需要进一步健全相关法律法规，具体有：纪检机关（检察机关）对价格认定机构监督制度、上级价格认定机构对下级部门监督制度、法律顾问制度、当事人诉讼制度、信息公开法律制度等。此外，鉴于涉纪财物价格认定机制的构建，其在后续的实践中还需在多方联动机制建设、多方沟通协调机制建设、引入市场及第三方力量模板化建设、第三方力量数据库建设、多方监管体系建设以及多方参与及监管网络平台建设等方面多下功夫，并使之成为其进一步优化的可行性路径。

最后，我们还要指出，党的十八大以来，简政放权、转变政府职能、智库建设、信息公开等是深化政府管理体制改革的重要内容。这一改革精神也投射到建设涉纪财物价格认定工作机制的领域，我们既要梳理不同政府部门间关系，又要重构价格认定机构与第三方力量间关系，充分发挥市场机制与第三方力量的积极作用，同时，重点提升价格认定机构的监管与公共服务职能。