完善价格争议纠纷调解机制研究

党的十九届四中全会明确了坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的战略目标。党的十九届五中全会提出要在“十四五”时期实现“国家行政体系更加完善，政府作用更好发挥，行政效率和公信力显著提升，社会治理特别是基层治理水平明显提高”。面对与日俱增的价格争议纠纷，党和政府高度重视价格争议纠纷解决机制建设，先后在《中共中央 国务院关于推进价格机制改革的若干意见》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》等政策文件中强调，要完善价格争议纠纷调解机制，依法公正高效化解价格争议纠纷，满足人民群众多元、便捷、高效的价格争议纠纷解决需求。2019年12月，最高人民法院、国家发展改革委、司法部联合印发《关于深入开展价格争议纠纷调解工作的意见》（以下简称《意见》），对新形势下如何推进价格争议纠纷调解工作提出了明确指引和具体要求。

经过多年的实践探索和机制改革，我国价格争议纠纷解决机制建设已经取得了长足的进步，价格争议纠纷调解能力和水平显著提升。同时，也应当清醒地看到，当前价格争议纠纷调解机制建设还存在许多问题，尚不能适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，仍需要进一步加强价格争议纠纷调解的理论研究和实践探索。

一、 推进价格争议纠纷调解工作的重要意义

首先，推进价格争议纠纷调解工作是完善矛盾纠纷多元化解机制的现实要求。习近平总书记站在促进国家治理体系和治理能力现代化的高度，要求“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”，不仅体现了对国家治理体系的再调整和大布局，也为完善矛盾纠纷多元化解机制指明了方向。价格争议纠纷是人民群众日常生活中频繁出现的纠纷类型，与人民群众生活质量的提升和合法权益的保障息息相关。作为矛盾纠纷多元化解机制的组成部分，积极推进价格争议纠纷调解工作，对于及时高效化解价格争议纠纷，完善矛盾纠纷多元化解机制具有重要意义。

其次，推进价格争议纠纷调解工作是落实全面深化价格机制改革的基本要求。价格争议纠纷调解工作是价格管理的重要组成部分，也是全面深化价格机制改革的重要抓手。通过价格争议纠纷调解，可以完善市场定价机制，规范市场价格管理，有利于形成要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰的市场价格环境。

最后，推进价格争议纠纷调解工作是助力疫情防控和经济社会发展的必然要求。习近平总书记在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上指出，要毫不放松抓好常态化疫情防控，奋力夺取抗疫斗争全面胜利，要扎实做好“六稳”工作、全面落实“六保”任务，确保完成决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚目标任务。新冠肺炎疫情引发了诸多与疫情密切相关的以价格争议为焦点的矛盾纠纷。推进价格争议调解工作有助于解决涉疫情价格争议纠纷，有助于促进各市场主体快速复工复产，有助于推动经济社会平稳健康发展。

二、 价格争议纠纷调解机制建设的主要经验

经过十多年的发展，目前全国已有29个省市不同程度地开展了价格争议纠纷调解工作。全国各地方结合自身实际，充分发挥主观能动性，形成了许多可借鉴的经验和做法。

一是顶层设计与规范引领协同推进。加强顶层设计与构建调解规范是顺利开展价格争议纠纷调解工作的前提和基础。通过完备的顶层设计和精准的规范指引，能够使价格争议纠纷调解由临时、无序的推进转为长久、有序的实行。如江苏省先后制定了《江苏省价格争议调解处理暂行办法》《江苏省价格争议调解处理办法》《江苏省价格条例》《江苏省价格争议调解处理办法》等政府规章和改革文件，为价格争议纠纷调解的顺利推进和规范发展提供有力的制度保障。

二是加强与其他纠纷解决机制的衔接。作为多元化纠纷解决机制的重要组成部分，价格争议纠纷调解机制应当更加深层次地融入多元化纠纷解决机制建设。《价格调解意见》提出，要“采取联合调解、协助调解、委托移交调解等方式，建立价格争议纠纷行政调解、人民调解、行业性专业性调解、司法调解衔接联动的工作机制。”因此，应当积极推进价格争议纠纷调解与人民调解、司法调解的有效衔接，构建“三调联动”的工作格局，形成价格争议纠纷化解的合力。

三是加强价格争议纠纷调解队伍建设。事业兴衰，关键在人。价格争议纠纷调解工作的顺利推进，离不开一支高素质的调解队伍。推进价格争议纠纷调解工作，迫切需要在挖潜和释放内部调解力量的同时，吸收外部调解力量，共同推动价格争议纠纷调解。

四是促进价格争议纠纷调解服务下沉。2020年3月，习近平总书记在浙江考察时强调，“要完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，把党员、干部下访和群众上访结合起来，把群众矛盾纠纷调处化解工作规范起来，让老百姓遇到问题能有地方‘找个说法’，切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层”。作为诉源治理的重要方式，价格争议纠纷调解服务的“下沉”，可以有效地将价格矛盾纠纷解决在萌芽、化解在基层。

三、 价格争议纠纷调解机制存在的主要问题

（一）调解范围仍待明确

一是价格争议纠纷调解的范围尚不明确。实践中，部分价格认定机构采用“大包大揽”工作方法，未区分价格争议纠纷与其他矛盾纠纷，这就难免会影响价格认定工作的权威性和有效性，造成价格争议纠纷调解实效下降。二是价格争议纠纷调解主体不统一。由于机构改革的原因，价格争议纠纷调解的主体出现了不统一的现象。如在东莞，约有90%的价格争议纠纷调解由价格认定机构转移到市场监管部门。

（二）外部衔接机制不畅

一是与司法衔接不紧密。价格争议纠纷调解机制的有序运行离不开司法机构的支持和保障。但从实践来看，仅有少数地方的价格争议纠纷调解工作与司法的衔接较为紧密，司法对价格争议纠纷调解的支持和保障作用还没有充分体现出来。二是与其他调解机制联系不紧密。从实际调研情况看，价格争议纠纷调解还未真正融入社会大调解体系，与人民调解、行业调解等调解机制联系不紧密，仍处于单打独斗状态，影响调解效能有效发挥。

（三）程序规范尚不健全

一是调解准备程序不规范。从各地的调研情况以及公布的调解流程图来看，各地均未重视价格争议调解的准备程序，通常是直接进入调解的主体程序，这显然不利于整个调解程序的顺利进行。二是调解主体程序不完善。从部分地区价格争议纠纷调解实践来看，部分调解员并不重视调解的程序性，没有较为充分的程序意识，程序倒转现象比较突出。调解程序的混乱不仅不利于调解的顺利进行，也会影响调解的效率和成效。三是调解终结程序不完备。调研发现，许多调解人员并不重视价格争议纠纷调解终结程序，往往只关注调解协议的达成，而不注重调解协议的履行。

（四）调解力量配置不足

一是调解人员总量相对不足。从调研情况来看，价格认定机构普遍存在调解人员不足的现象。除价格争议纠纷调解工作以外，各级价格认定机构还承担着涉纪检监察、涉刑事价格认定及复核等多项价格认定机构传统业务工作，价格认定工作任务繁重与价格认定机构人手紧缺的矛盾十分突出。二是调解人员比例不均衡。价格争议纠纷调解中，专职调解员与兼职调解员比例严重失衡。三是调解人员结构不合理。价格争议纠纷调解机制难以吸纳更多的人员参与到价格争议纠纷调解中，参与其中的也更多是年龄相对较高的人员，整个价格争议纠纷调解队伍“老龄化”现象比较明显。

（五）调解培训体系欠佳

一是培训方式不健全。各地调研发现，由于资金有限，规模性的集中培训几乎没有，大多数是通过每年邮寄一到两次学习材料，由调解员自行学习。这样的方式使调解人员没有集中的时间学习最新的相关知识，更无法通过不同地区之间的调解人员经验交流促进调解水平的提高。二是课程设置不合理。从部分地方的做法来看，培训课程的设计存在较大的随意性，缺乏专业性和针对性，这严重影响了培训效果。如部分地方的培训课程主要是学习调解知识，缺乏案例教学、沉浸式教学等内容。

（六）信息化建设相对落后

一是缺乏档案数据库。在各地调研发现，很多地方的价格认证中心与价格争议纠纷调解工作站仍然采用纸质的方式保存档案。采用这种方式不仅应当配备通风良好的空间予以保存，还应当有适当的人员进行管理。二是在线调解的案件少。从调研情况来看，价格认定机构在开展价格争议纠纷调解时采取线下方式更为多见。三是基础设施配备不足。通过走访考察发现，各地的信息化基础设备配备严重不足，个别地方甚至连最基础的电脑等设备均未配置，更不要谈及打印、复印设备。

四、 完善价格争议纠纷调解机制的初步建议

（一）合理界定价格争议纠纷调解范围

一是明确设定标准。价格争议纠纷调解的适用范围应在价格认定机构职能范围之内，应当与价格认定机构的专业优势相协调，应当考虑价格认定机构的调解力量配置状况。二是构建具体的适用清单。具体如，交通事故赔偿争议纠纷、劳动纠纷中的价格争议纠纷、医疗服务或产品价格争议纠纷、商场或景区中发生的价格争议纠纷、物业服务价格争议纠纷、工程建设造价纠纷等民生领域的价格争议纠纷均可适用价格争议纠纷调解。三是规范案件来源。首先，应当规范案件来源，设置“过滤网”，对于非因商品价格、服务价格或者财产损失产生的争议纠纷不得适用价格争议纠纷调解，让价格认定机构发挥其在该领域的优势，树立良好典范。

（二）促进与人民调解和人民法院的衔接

一是与人民调解加强衔接。在当前价格争议纠纷调解力量明显不足的情况下，加强其与人民调解的衔接，可以有效扩散价格争议纠纷调解的影响力。具体如，在人民调解委员会设立价格争议纠纷调解室或在人民调解委员会挂牌等，这样可以将价格争议纠纷调解的触角下沉到基层，更好地满足人民群众急迫的价格争议纠纷调解需求。也可以与人民调解委员会建立联合调解、协助调解的合作方式，从而发挥各自的优势。当然，也可以吸纳人民调解员参与价格争议纠纷调解，组建价格争议纠纷人民调解员队伍，从而弥补价格认定机构调解力量不足的困境。

二是与人民法院加强衔接。首先，价格争议认定机构可以在人民法院诉讼服务中心设立价格争议纠纷调解站点，完善价格争议纠纷的诉调对接机制。其次，将价格争议纠纷调解融入人民法院一站式多元解纷和诉讼服务体系建设，逐渐形成具有在线调解、价格预估、文书生成等功能的价格争议纠纷调解平台。再次，可以尝试将价格争议纠纷调解组织和人员列入法院特邀调解组织名册和特邀调解员名册，通过特邀调解的方式，发挥价格争议纠纷调解的功能优势。最后，要积极引导当事人向法院申请司法确认，确保调解协议能够真正得到履行，实现案结事了人和。

（三）适当充实价格认定机构的调解力量

一是联合社会力量开展价格争议调解。价格认定机构应积极吸收社会力量参与价格争议纠纷调解，主动联合人民调解委员会、物业委员会、社会组织、公益组织等力量，壮大价格争议纠纷调解的力量队伍。各级价格认定机构要主动争取党委和政府的支持，将价格争议纠纷调解经费纳入财政专项预算，积极探索以购买服务等方式将价格争议纠纷调解委托给社会力量承担。二是增加价格争议纠纷调解的经费支持。价格争议纠纷调解主体可积极谋求当地政府、党委的支持，获取对价格争议纠纷调解工作的资金保障，为价格争议纠纷调解工作的长效发展、创新发展提供源源不断的动力支持。三是完善价格争议纠纷调解的激励机制。各地应当尽快研究形成价格争议纠纷调解工作的激励约束机制，将价格争议纠纷调解工作目标、任务转化为可考核的指标，充分发挥绩效考核的导向、激励和约束作用。

（四）构建价格争议纠纷调解的培训体系

一是构建价格争议纠纷调解培训常态化机制。价格争议纠纷调解组织也可以定期组织调解员集中学习，如座谈会、讲座、案例研讨会等，对价格争议纠纷调解人员进行系统培训。二是根据调解员调解能力需求设置调解课程。围绕价格争议纠纷调解员需要的基础调解能力、专业调解能力、价格纠纷调解能力，设置多层次的课程体系。与此同时，积极建设建立价格争议纠纷调解员网络学习平台。充分发挥面授学习和网上学习的优势，在扩大培训覆盖面的同时，提升培训效果，也对调解员的工作干扰降低到最小。建立价格争议调解员分级认证制度。

（五）构建价格争议纠纷在线调解平台

国家发改委价格认证中心可以探索构建统一的价格争议纠纷在线调解平台，吸引人民调解、司法调解、行政调解、仲裁调解等调解力量入驻该平台，提高价格争议纠纷调解的效率与质量。价格争议纠纷在线调解平台可通过提供规范化系统接口与人民法院等部门进行对接，通过信息化方式获取价格调解案件，充分发挥价格认证中心的优势，将案件委派给价格纠纷调解员，从而提升价格纠纷处理的效率。平台可以提供专业的价格鉴定服务，当事人可以根据需求选择专业人工鉴定或自动化价格鉴定。

五、 结语：以试点推动改革

深入开展价格争议纠纷调解工作是落实中央关于推进价格机制改革和完善矛盾纠纷多元化解机制的要求，是满足人民日益增长的美好生活需要的现实要求。作为一项新兴的事业，价格争议纠纷调解机制建设不可能一蹴而就、一帆风顺，机制改革中必然会面临诸多困难和阻力。从当前的现实情况来看，“通过试点推进改革”是深入开展价格争议纠纷调解工作的有效方式。具体可以分为地区性试点和全国性试点两个阶段。

地区性试点阶段。国家发展改革委可以联合最高人民法院、司法部共同出台价格争议纠纷调解的试点文件，在全国选取具有代表性的地区进行改革试点，例如江苏省、重庆市、广东省、陕西省、河南省，这些试点省份也可以在本辖区内选择部分地区开展试点工作。试点地区应在价格争议纠纷调解机制框架内，创新工作方式方法，制定适合本地区特点的实施意见，不断总结经验，积极探索为向全国推广应用提供可复制、可借鉴的模式和经验。

全国性试点阶段。地区性试点较为成功后，即可进入全国性试点阶段，将价格争议纠纷调解试点扩大到全国范围内，重点试验各部门之间的联动统一协同性以及调解主要功能的共享等。与此同时，改革决策部门应及时评估试点的实际效果，总结各地价格争议纠纷调解机制改革的成功经验。一旦全国性试点的成效显著，即可从全国层面推动价格争议纠纷调解工作的制度化。